Penataan kepala sekolah merupakan bagian dari kewenangan pemerintah daerah dalam penyelenggaraan manajemen Aparatur Sipil Negara (ASN) di bidang pendidikan. Namun dalam perspektif Hukum Administrasi Negara, kewenangan tersebut bukanlah kewenangan yang bersifat absolut atau prerogatif yang dapat dijalankan tanpa batas. Dalam negara hukum (rechtstaat), setiap tindakan dan keputusan administrasi pemerintahan harus tunduk pada prinsip legalitas, asas-asas umum pemerintahan yang baik (AUPB), prinsip merit system, serta dapat dipertanggungjawabkan secara hukum apabila menimbulkan akibat hukum bagi warga negara maupun ASN.
Pandangan tersebut sejalan dengan pemikiran Philipus M. Hadjon yang menyatakan bahwa setiap penggunaan kewenangan oleh pemerintah harus berada dalam koridor hukum dan selalu terbuka untuk dilakukan pengawasan maupun pengujian. Kewenangan pada hakikatnya bukanlah kekuasaan yang bebas digunakan menurut kehendak pejabat, melainkan amanah hukum yang harus dijalankan sesuai tujuan pemberiannya. Oleh karena itu, setiap kebijakan pengangkatan, pemindahan, perpanjangan masa penugasan, maupun pemberhentian kepala sekolah harus dilakukan berdasarkan parameter yang objektif, transparan, dan dapat dipertanggungjawabkan.
Dalam konteks Kabupaten Bungo, muncul kondisi yang menarik untuk dicermati dari perspektif hukum administrasi negara. Berdasarkan informasi yang berkembang di masyarakat, terdapat sekitar 115 kepala sekolah yang masih berstatus Pelaksana Tugas (Plt) dan sekitar 112 kepala sekolah definitif yang telah melampaui masa periodisasi penugasan. Secara administratif, kondisi tersebut memang menunjukkan adanya kebutuhan penataan organisasi pendidikan agar tata kelola sekolah berjalan lebih efektif dan sesuai dengan ketentuan peraturan perundang-undangan. Namun persoalan hukum mulai muncul ketika proses penataan tersebut diduga tidak dilakukan secara menyeluruh terhadap seluruh kepala sekolah yang berada dalam kondisi administratif yang sama.
Apabila terdapat kepala sekolah yang telah melewati masa periodisasi tetapi tetap dipertahankan, sementara kepala sekolah lainnya dikembalikan menjadi guru atau dipersiapkan untuk diberhentikan tanpa parameter yang diketahui secara terbuka, maka timbul pertanyaan mengenai konsistensi penerapan prinsip merit system dan asas keadilan dalam manajemen ASN. Persoalan ini menjadi penting karena dalam hukum administrasi modern, perlakuan yang berbeda terhadap subjek hukum yang berada dalam keadaan yang sama harus memiliki dasar objektif yang dapat dijelaskan dan dipertanggungjawabkan. Tanpa adanya alasan yang rasional dan terukur, kebijakan tersebut berpotensi dipandang sebagai tindakan yang bertentangan dengan asas persamaan perlakuan di hadapan administrasi pemerintahan.
Prinsip merit system sendiri merupakan salah satu pilar utama reformasi birokrasi Indonesia. Pasal 1 angka 22 Undang-Undang Nomor 20 Tahun 2023 tentang Aparatur Sipil Negara menegaskan bahwa sistem merit adalah kebijakan dan manajemen ASN yang didasarkan pada kualifikasi, kompetensi, potensi, kinerja, integritas, dan moralitas yang dilaksanakan secara adil dan wajar tanpa diskriminasi. Dengan demikian, setiap keputusan yang berkaitan dengan karier ASN harus didasarkan pada ukuran profesional yang dapat diuji, bukan atas dasar kedekatan, preferensi pribadi, maupun pertimbangan nonobjektif lainnya. Jimly Asshiddiqie bahkan menyebut merit system sebagai instrumen utama untuk memastikan birokrasi yang profesional, netral, dan bebas dari praktik patronase maupun favoritisme.
Dalam kaitannya dengan penataan kepala sekolah, Permendikdasmen Nomor 7 Tahun 2025 tentang Penugasan Guru sebagai Kepala Sekolah sesungguhnya telah memberikan pedoman yang cukup jelas. Regulasi tersebut mengatur bahwa penyediaan kepala sekolah harus diawali dengan pemetaan kebutuhan kepala sekolah dan ketersediaan bakal calon kepala sekolah untuk proyeksi empat tahun yang dirinci setiap tahun. Ketentuan ini menunjukkan bahwa proses penataan kepala sekolah tidak boleh dilakukan secara parsial atau berdasarkan pertimbangan sesaat, melainkan harus didasarkan pada kebutuhan organisasi yang telah dipetakan secara objektif dan terukur.
Lebih lanjut, regulasi tersebut juga mengatur bahwa proses verifikasi dan validasi dilakukan berdasarkan prioritas kebutuhan yang dikelola melalui sistem yang disiapkan oleh Kementerian Pendidikan Dasar dan Menengah. Dengan demikian, setiap keputusan mengenai siapa yang dipertahankan, siapa yang diperpanjang masa penugasannya, dan siapa yang diberhentikan semestinya memiliki landasan administratif yang jelas berupa data kebutuhan organisasi, hasil evaluasi kinerja, serta hasil pemetaan sumber daya manusia pendidikan. Apabila terdapat ASN dengan kondisi administratif yang sama tetapi menerima perlakuan yang berbeda tanpa alasan yang dapat diverifikasi, maka muncul ruang untuk mempertanyakan apakah prinsip merit system telah diterapkan secara konsisten.
Permendikdasmen Nomor 7 Tahun 2025 juga menegaskan bahwa masa penugasan kepala sekolah dilaksanakan berdasarkan periodisasi dua periode, masing-masing selama empat tahun. Akan tetapi, ketentuan tersebut tidak dapat ditafsirkan bahwa berakhirnya masa periodisasi secara otomatis mengharuskan pemberhentian seluruh kepala sekolah yang telah menjabat selama dua periode. Regulasi yang sama justru memberikan ruang bagi Pejabat Pembina Kepegawaian untuk memperpanjang masa penugasan kepala sekolah apabila belum tersedia calon kepala sekolah yang memenuhi persyaratan, dengan syarat kepala sekolah yang bersangkutan memiliki hasil penilaian kinerja paling sedikit “Sangat Baik” selama dua tahun terakhir.
Norma tersebut menunjukkan bahwa faktor utama yang harus menjadi pertimbangan bukan semata-mata berakhirnya masa periodisasi, melainkan kebutuhan organisasi dan hasil evaluasi kinerja. Oleh karena itu, apabila terdapat kepala sekolah yang diperpanjang masa penugasannya sementara kepala sekolah lain yang berada dalam kondisi serupa justru diberhentikan, maka pemerintah daerah harus mampu menunjukkan alasan pembeda yang objektif dan dapat dipertanggungjawabkan. Dalam teori hukum administrasi negara, tindakan pemerintah yang membedakan perlakuan terhadap subjek hukum yang berada dalam kondisi yang sama tanpa dasar yang sah dapat dipandang sebagai pelanggaran terhadap asas persamaan (equality principle) dan asas keadilan.
Dari sudut pandang kewenangan administrasi pemerintahan, Undang-Undang Nomor 30 Tahun 2014 tentang Administrasi Pemerintahan memberikan batasan yang tegas mengenai penggunaan kewenangan oleh pejabat pemerintahan. Pasal 17 undang-undang tersebut melarang pejabat pemerintahan melakukan penyalahgunaan wewenang. Penyalahgunaan wewenang tidak hanya terjadi ketika pejabat bertindak melampaui kewenangannya, tetapi juga ketika kewenangan digunakan secara sewenang-wenang atau tidak sesuai dengan tujuan pemberian kewenangan tersebut.
Dalam doktrin hukum administrasi yang dikembangkan oleh H.D. van Wijk dan Willem Konijnenbelt, tindakan administrasi dapat dinilai cacat apabila mengandung unsur detournement de pouvoir atau penyimpangan tujuan kewenangan serta unsur willekeur atau tindakan sewenang-wenang. Oleh karena itu, sekalipun Bupati selaku Pejabat Pembina Kepegawaian memiliki kewenangan untuk menetapkan penugasan kepala sekolah, penggunaan kewenangan tersebut tetap harus dilakukan sesuai tujuan yang ditetapkan oleh peraturan perundang-undangan, yakni mewujudkan tata kelola pendidikan yang profesional, objektif, dan berbasis merit system.
Permendikdasmen Nomor 7 Tahun 2025 juga mengatur bahwa penetapan penugasan kepala sekolah dilakukan oleh Pejabat Pembina Kepegawaian setelah memperoleh rekomendasi Tim Pertimbangan Pengangkatan Kepala Sekolah yang terdiri dari unsur Sekretariat Daerah, Dinas Pendidikan, dan Dewan Pendidikan serta dituangkan dalam berita acara resmi. Ketentuan ini memperlihatkan bahwa pengangkatan maupun pemberhentian kepala sekolah bukanlah keputusan yang dapat dilakukan secara sepihak, melainkan harus melalui mekanisme kelembagaan yang telah ditentukan oleh regulasi. Dengan demikian, setiap keputusan yang dihasilkan harus memiliki dasar hukum, dasar faktual, dan dasar administratif yang dapat diuji kebenarannya.
Apabila keputusan pemberhentian atau pengembalian kepala sekolah menjadi guru dianggap tidak memenuhi prinsip legalitas, objektivitas, dan keadilan administratif, maka keputusan tersebut berpotensi menjadi objek sengketa di Pengadilan Tata Usaha Negara (PTUN). Terlebih setelah berlakunya Undang-Undang Nomor 30 Tahun 2014 tentang Administrasi Pemerintahan yang memperluas cakupan pengujian terhadap tindakan dan keputusan administrasi pemerintahan. Dalam praktik peradilan administrasi modern, hakim tidak lagi hanya menguji apakah pejabat memiliki kewenangan untuk mengeluarkan keputusan, tetapi juga menguji apakah keputusan tersebut dibuat melalui prosedur yang benar, didasarkan pada alasan yang rasional, proporsional, tidak diskriminatif, dan sesuai dengan asas-asas umum pemerintahan yang baik.
Dalam kondisi demikian, ASN yang merasa dirugikan dapat menempuh upaya administratif dan selanjutnya mengajukan gugatan ke PTUN. Pokok-pokok argumentasi yang berpotensi diajukan antara lain adanya perlakuan berbeda terhadap ASN yang memiliki kondisi administratif yang sama, tidak adanya parameter objektif dalam menentukan kepala sekolah yang diberhentikan atau dipertahankan, tidak diterapkannya prinsip merit system secara konsisten, pelanggaran terhadap asas-asas umum pemerintahan yang baik, serta dugaan penyalahgunaan wewenang apabila keputusan tidak didasarkan pada hasil pemetaan kebutuhan organisasi dan evaluasi kinerja yang dapat dipertanggungjawabkan.
Dari perspektif analisis Ancaman, Tantangan, Hambatan, dan Gangguan (ATHG), kebijakan penataan kepala sekolah yang tidak didukung transparansi dan objektivitas berpotensi menimbulkan ketidakpuasan ASN yang pada akhirnya memicu sengketa administratif maupun gugatan ke PTUN. Tantangan terbesar bagi Pemerintah Kabupaten Bungo adalah memastikan bahwa seluruh proses penataan dilakukan berdasarkan data, kebutuhan organisasi, dan hasil evaluasi yang terukur. Di sisi lain, keterbatasan jumlah calon kepala sekolah yang memenuhi persyaratan, ketimpangan distribusi tenaga pendidik, serta belum optimalnya sistem evaluasi kinerja dapat menjadi hambatan dalam pelaksanaan kebijakan tersebut. Apabila hambatan-hambatan tersebut tidak dikelola secara baik, maka keresahan di kalangan kepala sekolah dan guru dapat berkembang menjadi gangguan terhadap stabilitas birokrasi pendidikan yang pada akhirnya berdampak pada kualitas pelayanan publik di bidang pendidikan.
Pada akhirnya, dalam perspektif hukum administrasi negara, persoalan utama bukanlah siapa yang dipertahankan atau siapa yang diberhentikan sebagai kepala sekolah. Persoalan yang jauh lebih penting adalah apakah keputusan tersebut lahir melalui proses yang objektif, transparan, akuntabel, dan sesuai dengan tujuan hukum. Negara hukum tidak hanya mensyaratkan adanya kewenangan, tetapi juga mensyaratkan adanya pertanggungjawaban atas penggunaan kewenangan tersebut. Oleh karena itu, penataan kepala sekolah di Kabupaten Bungo semestinya menjadi momentum untuk memperkuat reformasi birokrasi pendidikan melalui penerapan merit system yang konsisten dan berkeadilan.
Keberhasilan penataan kepala sekolah pada akhirnya tidak diukur dari banyaknya pejabat yang diganti ataupun dipertahankan, melainkan dari kemampuan pemerintah daerah memastikan bahwa setiap keputusan didasarkan pada data yang valid, evaluasi kinerja yang objektif, ketentuan peraturan perundang-undangan yang berlaku, serta penghormatan terhadap hak-hak ASN sebagai subjek hukum yang memperoleh perlindungan dalam negara yang berdasarkan hukum. Apabila prinsip-prinsip tersebut dijalankan secara konsisten, maka penataan kepala sekolah tidak hanya akan memiliki legitimasi administratif, tetapi juga legitimasi hukum dan legitimasi sosial di mata publik.
*Dr. Nanang Al Hidayat, S.H., M.H. (Peneliti SDGs Center/Dosen IAK Setih Setio/Advokat Peradi)
NUSAREPORT ” Tanpa Prasangka,Berbasis Data,Berpijaka pada Fakta “